陆铭 | 重新发现城市中心城区的价值

“在集聚中走向平衡”，是陆铭在空间政治经济学研究中阐释的核心观点。当下的城市更新，究竟是让中心城区重新集聚，还是挖空中心城区的手段？在许多地方的官方文件仍然出现控制、疏解等关键词的时候，陆铭教授提醒我们，中国的城市化进展到今天，已经到了必须重新发展中心城区价值的时候了。在城市向后工业社会转型的过程中，城市核人口与功能的密度，将变得越来越重要。同时，中心城区的再集聚，也将深远影响都市圈的未来发展。

 本期嘉宾 

陆铭

上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、

教育部长江学者、中国发展研究院执行院长、

中国城市治理研究院研究员、

上海国际金融与经济研究院研究员。

城市更新中常见的三个偏差

讲到城市更新，以及人们对于城市的理解，我还是有挺多担忧的。这些担忧或多或少反映了社会公众以及政府相关部门，对于城市的理解出现了一些偏差，这些偏差又具体地反映到了城市更新上面。

第一，城市更新过程中，尤其在大城市的中心城区，没有充分认识到密度的重要性。在传统的对于城市的理解当中，我们对密度的看法偏负面，总觉得是人口密度高导致了一系列城市病问题。这个看法在一定程度、一定历史阶段是合理的。回到上世纪八九十年代，许多中心城区街区的人口密度可以高达十万人每平方公里。一些破败的小区、筒子楼、棚户区大面积存在，居住条件恶劣拥挤，卫生状况差。当时很多城市还处在工业化的阶段，大量厂房往郊区搬迁。这时候，结合城市中心城区的改造，把人口密度适当地降下来，向郊区进行一定疏散，是有一定合理性的。既改善了居民的生活条件，又使得居住更接近于工厂所在地。

但是我们应当看到，中国今天的城市化已经进入到一个全新的阶段，标志就是服务业在整个城市经济当中所占的比重。从全国来看，服务业在GDP和就业中所占的比重，都已经超过制造业。城市进入到了后工业化阶段，就业和消费场景会大量地集中在中心城区。如果我们去看世界上其他一些大城市发展的路径，比如纽约、伦敦、东京，基本是在上世纪八十年代中后期开始进入到人口重新返回中心城区的阶段。

△纽约市、大伦敦、东京都的人口变化。

中国的城市化发展虽然滞后于发达国家，但是我相信这种后工业化阶段所带来的人口重新返回大城市中心城区的时代也将逐渐到来，甚至可能已经到来了。这时候，人口密度就重新变得重要，人口在中心城区的集聚也变得更加重要。如果不看到这个趋势，片面地在城市更新过程中强调要降低人口密度、疏散人口，很有可能导致的结果就是中心城区的活力没有了。中心城区没有活力，不光是经济发展的问题，还会阻碍就业的创造和人民生活质量的提升。中心城区在整个城市发展中所起到的引领作用，也会受到负面的影响。

第二个连带的问题，就是中心城区的用地结构问题。中国城市的地方政府存在一个GDP增长和税收最大化的行为模式。地方政府在城市更新的时候，往往是有积极性去提供商服用地，但住宅用地供应不足，因为商服用地对应着招商引资和企业的税收。同时，在有限的住宅供应里面，又有比较严格的高度和容积率的限制。

从数据上来看，中国一些大城市闲置的商服用地，最近这些年是呈上升的趋势。在其他市场经济国家，一般来讲，商业用地的地价比住宅用地地价要高，但中国出现了两者价格的倒挂。尽管当前中国也提出要将闲置的商服用地转向住宅用地，特别是向保障房进行转化，但是地方政府的税收动机没有根本扭转，所以这个问题仍然没有得到很好的解决。

△中国城市的商服用地与住宅用地的楼面价之比不断走低，价格倒挂趋势明显。

制图：刘雅丽

第三，城市更新过程中，对于城市的多样性重视的不够。中国的城市更新有一些特点，首先是政府主导的痕迹非常重。其次，城市的规划和管理部门非常强势，这使得中国的城市更新在很大程度上带有规划、甚至是计划的痕迹。城市在更新过后，往往把之前老城区的一些多样性给破坏掉了，街道布局、建筑形态、店招样式变得整齐划一。尤其是街道店招，最近这些年引起了很多社会公众的议论。

一个与此相关的问题，就是商家的多样性。城市作为一个生态系统，不同收入水平、教育背景和文化背景的人同时居住在一起，城市的生活应该是具有包容性和多样性的。但是从城市管理者的角度来讲，对于一些能够适应于较低收入群体的居住形态和消费空间，往往在城市更新中被拆除、禁止，挤压了较低收入群体的生活空间。表面上，城市好像变得干净漂亮了，但实际上，这种状况对城市的运营有非常大的代价。因为当较低收入群体在中心城区缺乏生活空间的时候，整个城市的服务供给也会相应的萎缩，服务价格就会提高，实际上是抬高整个城市的运营成本，这对于城市竞争力的提高也是不利的。

△烟台中心城区芝罘区，在历史街区的更新改造过程中充分地保留了公共空间。对于个别没有搬迁的居民和商户，允许在原地继续经营，在更新过后保留了街区原有的多样性。针对烟台港区片区的再开发，当地政府采取了预留土地和谨慎开发的态度，是对传统的“大干快上”体制的一大突破。

图片来源：陆铭

密度对于城市为什么重要？

在以往的各种分享中，我常提到一个数据，就是2000年以后，整个中国城市的平均人口密度下降了一半，具体到一些城市的中心城区，也出现了人口密度下降的现象。

有两个力量在驱动中国城市人口密度的下降。第一是来自于城市的扩张。中国不管是大城市还是小城市，尤其是在一些人口流出地，城市仍然在扩建，这会导致城市人口平均密度的下降。第二就是来自于中心城区的人口疏散。但中国的城市化发展到今天，一方面我们还没有认识到密度的重要性，却更多地看到了密度的坏处，甚至是别的原因导致的坏处，让人口密度背了锅。比如说交通拥堵。在给定人口总量的情况下，密度是缓解交通拥堵的。但是我们却把交通拥堵归结于人口密度，结果越是疏散中心城区的人口，人和人之间进行互动的平均距离上升，反而是加剧拥堵。

△上海市辖区人口密度柱状示意图

图片来源：陆铭、彭冲

正如前面讲到的，地方政府在城市更新的过程中，不太愿意提高住宅用地的比率，却有激励去提高商服用地。这样一来，也是降低了中心城区的人口密度，特别是夜间的人口密度，因为这是跟居住相关的。这对中心城区活力的提升带来了非常负面的影响。有的城市，比如像成都，最近在做的一些城市更新项目，可以说是对之前出现的这些问题进行纠正。而其他的一些大城市，可能还没有意识到这个问题，仍然在继续提疏散中心城区的人口。如果在这样一个政策导向下，把疏散中心城区人口作为城市更新的目的，就很有可能降低中心城区的人口承载力，特别是居住和消费空间，对于提升中心城区的活力产生持续的不利影响。

此前，我和合作者发表过相关文章*，讨论了人口密度和城市服务业发展的关系。我们提供了数据来证明人口密度高的地方，服务业在GDP和就业当中所占的比重都是更高的。相应的，文章里也估测，城市人口密度下降和劳动力流动障碍，导致中国城市服务业发展偏低约3-5个百分点。

在城市出现后工业化趋势的时候，人口密度为什么重要？中心城区的活力为什么重要？讲述这些，实际上有一个潜台词，就是今天我们在城市更新当中，缺乏对一些基本理论和问题的认识，没有科学地看到城市发展的客观规律。在年内预计出版的一本书中，我提出“向心城市”这个概念。在城市发展规律里，出现了农村人口向城市集中，小城市向（特）大城市集中，以及（特）大城市的人口重新向中心城区集聚的趋势。书里将讨论为什么会出现像这样的趋势，它给城市的经济发展、社会和谐、生态宜居产生了怎样的影响？以及在这样的情形下，城市在经济社会、土地规划等方面如何顺应人口的集聚。

△近年来，成都在中心城区所做的一系列城市更新实践，得到了业界和公众的许多追捧。万科参与的猛追湾街区更新，借助政府引导、市场主体的模式，通过环境改善、产业植入、业态提升、环境艺术引入等手段，把原来“老破小”的街区变成非常多元化的、适宜步行的街区，吸引大量年轻人在此工作、居住，带动了当地的消费和活力，一定程度上也实现了职住平衡。

图片来源：陆铭

职住分离不可避免

追求相对的职住平衡

应该说，在一个城市里，存在着一定程度的职住分离是不可避免的，甚至可以说是合理的。在城市中，不同类型的企业和劳动力在利用空间上相互竞争，从而决定了城市的经济活动和人口的空间布局。一旦这个空间布局确定下来后，就很难保证在中心城区上班的人，也都能买得起在中心城区的房子。这个时候，职住分离的现象就会出现。所以城市在追求职住平衡的时候，是追求一种相对的平衡。这里面什么是合理的，什么是相对的，就要看城市的公共政策、规划建设、土地管制，是不是加剧了职住分离。

客观来讲，在中国的城市更新里，公共政策所加剧的职住分离，在一定程度上存在的。第一，前面提到在中心城区的城市更新里把一些原来是居住用途的建筑拆除，更多地变成了商服用地，居住空间相应地被挤压。同时，密度和建筑容积率又严格管制。这就可能导致中心城区的住房供应不够，从而加剧职住不平衡的问题。和国际上的大城市比较，比如像东京，中心城区很多地段的容积率可以达到十。但是在这样的一个高密度、高强度的开发之下，它并没有让人感到不舒适，仍然是中心城区活力非常强，同时城市的管理井井有条，拥堵问题也得到了很好的治理。所以这就提醒我们，对于城市发展的规律和国际经验要加深研究，要进一步解放思想。如果是因为政府的一些传统的观念和政策，导致了中心城区的人口密度不够高，住房的供应不够而导致的职住分离，那就可能偏离了城市发展最有效、最宜居的目标。

△从空中俯瞰，东京是一个典型的“住宅城市”。建筑师塚本由晴形容东京是一种“皮和馅”的城市格局。临主干道的十层左右的防火建筑是“皮”，背后杂乱成堆的低层住宅是“馅”。这种建造方式表面看上去容积率不高，但因为高密度的土地利用方式，实际容积率反而高于许多封闭式高层板楼住宅小区。

摄影：宋敖

另一种可能导致的职住分离，就是对于土地用途和城市功能分区过于严格的划分。居民的生活需求始终是综合的，既需要就业，也需要消费、娱乐。严格的功能分区，会导致居民在城市当中到处奔走，尤其是当就业空间跟居住空间被严格区分开来的时候。中国的城市，特别是在大城市的郊区，规划了很多大型居住区。在规划传统的思维里，我们总觉得中心城区的面积扩张是一种无序的蔓延，所以在规划郊区的新城和大居的时候，往往选址不是跟中心城区紧密连接的状态，而是中间隔了一段距离。这种选址就人为地拉开了居住区和就业区的距离，导致了严重的职住分离问题。

都市圈发展下

中心城区需要再集聚

讲到城市更新和都市圈发展之间的关系，首先面临一个理论问题，就是中心城区和外围之间的关系，这就出现了两种不同的理解。一种理解比较流行，也跟我们传统的城市规划和建设模式相一致，就是把都市圈内部外围的郊区新城和中小城市，理解为是中心城区向外疏散产业和人口的承接地。而且这样的看法，被认为对于外围也是有利的，似乎承接了中心城区转移出来的产业和人口，就可以扩大经济发展的规模，推动城市的建设。

但是这种理解仅仅看到了事物非常小的一面。我们不否认在都市圈的建设里，的确存在着一些中心城区向外围的人口和功能的疏散，但这个不是主流。因为中心城市发展为都市圈，是以中心城市为核心的都市圈地带，人口持续增长，最终使得中心城市不断扩张，跟外围的郊区新城和更远的中小城市，在大约50公里半径范围之内紧密连接起来发展的一种趋势。请注意我的表述，就是都市圈的发展，是以这块地方的人口增长为前提的。如果人口不增长，是没有必要去建设都市圈的。比如退回到三四十年前，那个阶段上海的中心城区发展就够了，根本没有都市圈发展的需要。

△上海都市圈的扩张，图像年份分别为1999、2004、2009、2016。

图片来源：populationdata.net

其次，是产业结构的变迁。随着人口的增长，都市圈的产业会发生非常大的变化。中心城市，逐渐从工业中心向现代服务业发展，这时候有些制造业会出现外迁。但这不是一个简单的外迁，而是在都市圈的发展里要形成中心城区和外围的中小城市之间紧密的互动关系。中心城区的功能，向现代服务业发展以后，会出现生产型服务业的集聚，金融、贸易、咨询、研发、设计等等。这些现代服务业是服务于谁的？是服务于都市圈范围之内外围的制造业，甚至它的辐射半径可以达到整个城市群的范围。比如，医药产业的研发在上海张江，它可以辐射到苏州的制药厂；上海机器人的研发能力，可以辐射到常州的机器人制造企业。我再重复一遍，第一是人口增长，第二是产业的升级换代，直到中心城区跟周边的中小城市形成紧密的连接。这是都市圈发展当中的两个趋势。

中心城区的生产型服务业，服务于外围的制造业的升级换代和劳动生产率的提高。与此同时，还有第三个趋势，就是随着人口的增长和生活水平的提高，中心城区会集聚大量的消费型服务业，文化、体育、娱乐、餐饮、休闲。这些行业都有强大的规模效应和集聚效应，在人口密度高、人口流量大的地方更容易发展起来。

因此，不要在都市圈的发展里面，片面地把郊区新城和外围中小城市的发展，仅仅理解为是疏散中心城区的人口和产业。而是要看到在这个过程中，中心城区自身的产业结构和人口也会发生重大的变化。从城市发展的过程中，由于服务业，特别是现代服务业，它的发展需要紧密的人和人之间的互动，产生服务的生产和消费、信息的交流、知识的生产和传播，从而出现中心城区人口和产业的重新集聚。

这时候，城市中心城区的改造和更新，要适应这样一种功能的变化和产业的升级换代。一方面，要看到中心城区更多地承载消费型服务业的发展空间，对于这些消费空间的打造就变得非常重要。另外就是要提高城市的综合环境，包括合理的房价、公共服务、教育医疗、生活环境等等。

△都市圈是以核心大城市为中心，以轨道交通紧密连接周边中小城市的日通勤圈。相比国际上大都市中心城区和周边区域紧密的连接，中国大城市周边普遍是“卫星城”式的散点格局。

新城新区，拆除、减量还是更新？

关于新城的更新，首先要明白中国的新城建设出了什么问题。前一轮新城建设里最为明显的问题，是供给和需求的空间错配。中国大量的新城建设在了中西部和东北地区，这些地区很多地方人口增长乏力，甚至人口流出。而且新城的选址往往又与老城区拉开了相当远的距离。建设过程中，土地开发量非常多，但是规划的人口密度很低。相应的工业园也空着，房地产大量闲置。

如果这个新城建设在人口流出地，不要说未来，在今天就已经是一个烂尾的新城。出现这样的情况，不是更新的问题，而是未来很可能需要拆除，至少也需要进行减量的供应和建设。而在一些还有潜在需求的、人口还在增长的地方，如果这个新城建设离老城不是很远，评估下来还有潜在的需求增长的可能性，一方面新城跟老城需要更好的基础设施的联通，同时要改变原来摊大饼低密度的发展，适当地提升它的密度和街道活力。

在特大城市和超大城市的新城，又可以分成两种。一种跟老城区连接比较紧密，比如上海浦东新区、郑东新区、成都高新区。这些新城虽然整体上来讲比较有活力，但是都共同遗留下了前一段时间新城开发的后遗症，比如低密度、宽马路，人居环境和条件的不足。这些新城的更新，是进一步提升城市的品质，包括公共服务、基础设施，提高人居环境和城市的活力。

△中国的新城以“速成之城”为荣。陆家嘴作为中国首个新城CBD，虽然作为城市天际线有足够的标志性，但人居环境和活力的不足，代表着中国新城新区普遍的困境。老城更新之外，新城同样需要更新。图为同济大学蔡永洁教授团队开展的对陆家嘴片区空间再造的实验性展示。

图片来源：上海城市空间艺术季

另一种离主城区比较远，相对独立发展，比如天津滨海新区、上海临港新城。像这样的新城，我觉得只有两个解决办法。第一，在人口进一步导入的情况下，逐渐产生对于这些新城新增的需求。如果制度改革到位的话，这个空间是存在的。第二，需要建设一些速度更快的、体量更大的轨道交通来连接新城和中心城区。一方面是人口的进一步导入，另一方面是增强新城跟中心城区的轨交的连接性。我再强调一下，就是要在都市圈人口总量增长的情况下做这件事情，这样新城才有可能焕发新的活力，否则很有可能适得其反。

创新城市更新的资金来源

前段时间，将国有土地出让金划归税务部门征收的消息，引起了社会各界的热议。但这件事我认为也存在一些误解。短期而言，只是征收的部门发生了变化，资金的用途和支配权，并没有发生实质性的变化。更大的变化可能是形成了大家对于未来的一种预期。地方政府原来在土地转让的环节里面有很多操作的空间，比如说土地可以先出让，然后再给企业相应的返还，来作为一种优惠补贴投资者。未来随着土地出让收入划归税收部门，类似像这样的问题，从监管的角度来讲，可能就有更加充分的信息来避免这些灵活操作的空间。  

短期里，城市更新的资金来源，政府财政收入仍然是非常重要的一块。面向未来，我想还有至少三个方面的资金来源是值得重视的。第一，房产税的征收在中国已经是箭在弦上了。这样一来，就会给地方政府形成一个新的税源，也可以形成城市更新的资金来源。

第二，地方政府发债。有一段时间，因为地方政府各种隐性的、显性的债务比较高，所以我们对地方政府发债这件事持比较否定的态度，这的确需要纠正。但如果让一些城投公司或者企业，在人口流入地，特别是在人口流入地的中心城区，在有持续的需求作为支撑的城市更新项目里面去发债，产生持续的回报和现金流，这有什么问题呢？我认为未来就应该在这种事情上面因地制宜、因城施策。

第三，就是来自于企业的投入和民间的资金。如果一个企业，特别是有实力的大企业，参与到城市更新里面来，企业本身就可以拿自有的资金进行投入。但是，这其中企业一定要有相应的运营权利和运营回报。企业不是慈善机构，不能说参与了城市更新，但是没有盈利的空间，这是不可持续的。城市如果可以很好地利用来自于企业的资金，既对企业发展有利，也对城市更新有利，是一个双赢的事情。除此之外，另外一个资金的来源就是民间。现在，社会各界已经开始在推REITs，以此进一步释放民间资本，参与到城市更新当中。

△REITs（不动产投资信托基金），可以分为公募和私募两种。针对公募REITs，国家发改委发布的《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金REITs试点项目申报工作的通知》，旨在针对目前城市中心区老旧的基础设施的改造、重建，盘活存量资产。图为加拿大多伦多2280 Dundas Street West的再开发项目，开发权归Choice Properites REIT所有。

图片来源：urbantoronto.ca

这里我补充说明一下，在企业参与城市更新的时候，又涉及到前面说到的容积率管制的问题。城市更新以后的盈利空间，不管是进行住房的重建，还是进行商业化改造，都跟容积率有关。过于严格的容积率管制，减少了中心城区的住房供应，住房的价格上涨，城市更新的成本也随之上升，这实际上是不利于激励企业参与城市更新的。适度地放松容积率管制，既有利于前面讲到的中心城区的活力提升，同时又有利于激励一些民营企业参与城市更新。

有人会担心，企业参与城市更新，城市的发展会不会过于利润导向。我认为，关键要看城市更新最后追求的目标是什么。如果一个城市单纯地追求经济增长，那么哪怕没有企业和民间资本的加入，只是由政府来进行，城市更新的结果跟城市居民的福祉之间也会存在矛盾。比如我反复提到的中心城区商服用地供应偏多、住宅用地不足的扭曲现象，这跟企业在里面有多大程度的参与，不能说没关系，但本质上是城市发展目标的政策导向。

如果城市的更新目标本身进行调整，既关注经济增长，也关注生态宜居、文化多样性等，那么政府和企业和民间资本完全可以共同向着这些目标去迈进。当政府在提供保障住房、公共服务、文体设施等方面资金不足的时候，可以也需要借助企业和民间资本的力量提供。把企业的目标，跟社会的目标简单对立起来，这种思维我觉得不可取。我一再强调，哪怕是在由政府来提供公共品的情况下，如果政府的目标是单维度的经济增长和税收最大化，也不会有社会合意的结果。

* 钟粤俊、陆铭、奚锡灿，2020,《集聚与服务业发展：基于人口空间分布的视角》，《管理世界》，第11期，第35-47页。

研究团队 /《城市中国》研究中心

策划 / 崔国

采访+编辑 / 宋代伦、崔国

专题研究团队 / 崔国、张晶轩、杨松飞、宋代伦、宋雅婷、方靖（实习生）

新媒体编辑+制图 / 唐菲

设计 / 林记 why not studio

版权归本公众号所有，转载请联系。